| dct.abstract |
Maankäyttö- ja rakennuslain kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista koskeva 12 a luvun 91 b §:n mukaan kunnat voivat tehdä kaavoitukseen ja kaavan toteuttamiseen liittyviä maankäyttösopimuksia. Säännöskokonaisuuden tarkoituksena oli luoda järjestelmä, jolla kaavan toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset jaettaisiin oikeudenmukaisella tavalla maanomistajan ja kunnan kesken siten, että yksityinen maa olisi kaavoitettavissa ilman, että kustannusten jääminen kunnan vastattavaksi muodostuisi esteeksi. Kunnan tulee ensisijaisesti pyrkiä sopimaan maanomistajan kanssa kustannusvelvoitteen suorittamisesta ja jos sopimukseen ei päästä, asettaa kehittämiskorvaus. Sopimuksella maanomistaja voi tosin sitoutua kehittämiskorvausta laajempiin velvoitteisiin. Lainsäätämisen yhteydessä pidettiin tärkeänä, ettei sopiminen johda rakennusoikeuden myyntiin tai ostamiseen ja että kaavoitusprosessin ensisijaisuus ja riippumattomuus sopimukseen nähden turvataan. Sopimisen ei haluttu syrjäyttävän hallinnollista, osallistumiseen ja vuorovaikutteisuuteen perustuvaa kaavoitusmenettelyä, minkä vuoksi laissa säädetään, ettei kaavan sisällöstä voida sitovasti sopia. Samasta syystä sopiminen säädettiin vaiheittaiseksi. Ennen kaavaluonnoksen tai – ehdotuksen nähtävillä oloa ei voida nimittäin sopia sitovasti muusta kuin kaavoituksen käynnistämisestä ja siihen liittyvien kustannusten korvaamisesta (sopimus kaavoituksen käynnistämisestä).
Kaavoituksen käynnistämissopimus on paljolti esisopimustyyppinen ja tähtää myöhemmin laadittavan, kaavan toteuttamista koskevan sopimuksen laatimiseen. Sopimuksessa sovitaan kaavoituksen käynnistämisestä ja niistä perusteista, joiden pohjalta maanomistajan maksuvelvollisuus myöhemmin tehtävässä sopimuksessa muodostuu. Kun käynnistämissopimuksessa sovittujen maksuperusteiden on katsottava sitovan kuntaa myöhemmin tehtävässä varsinaisessa maankäyttösopimuksessa, antaa tämä luotettavan pohjan suunnitelmien tekemiselle. Sopimukseen otetaan tyypillisesti myös kaavan sisältöä koskevat tavoitteet. Kun sopiminen ajoitetaan varhaiseen vaiheeseen, maanomistajan rooli ei jää vain hallinnollisen kustannusvelvoitteen passiiviseksi objektiksi. Maanomistaja pääsee näin kaavoitusprosessiin aikaisessa vaiheessa mukaan. Sopimus ei kuitenkaan velvoita kuntaa kaavoittamaan, eikä se siten myöskään luo maanomistajalle subjektiivista oikeutta kaavaan. Sopimus toimii kuitenkin välineenä kaavoitushankkeen edistämiseen ja voi siten parantaa tällä tavalla maanomistajan asemaa.
Kunnat pyrkivät usein kaavoittamaan lähtökohtaisesti omaa maataan ja yksityistä maata ennemmin vain vähämerkityksellisissä ja pienissä kohteissa. Käynnistämissopimuksen avulla maanomistaja voidaan sitouttaa kehittämiskorvausta koskevia laskentaperiaatteiden mukaan määräytyvää maksuvelvollisuutta laajempaan sopimuskorvaukseen. Tietyissä tapauksissa näyttää siltä, että kuntien halu kaavoittaa yksityistä maata on riippuvainen siitä, suostuvatko maanomistajat kunnalle edullisen sopimuksen tekemiseen. Vaikka lain ajatuksena on kehittämiskorvauksen vaihtoehtoisuus sopimiselle, vaikuttaa siltä, että käytännössä maanomistajan on valittava sopimisen ja kaavoittamatta jättämisen väliltä. Käynnistämissopimuksesta (ja jo siinä kehittämiskorvausta laajempiin velvoitteisiin sitoutumisesta) saattaa tulla siten maanomistajalle ainoa väline kunnan kaavoitushalukkuuden herättämiseen sen asemesta, että sopimus tehtäisiin aina, kun yksityistä maata sijaitsee potentiaalisella kaava-alueella.
Kaavan sisältöä koskevia sopimusehtoja ei ole oikeuskäytännössä katsottu merkityksellisiksi kaavoitusprosessin kannalta, sillä ne eivät lain mukaan sido kuntaa. Ehtoja ei ole pidetty laittomina. Vaikka sopimuksen ja kaavatavoitteiden välinen yhteys on ilmiselvä, ongelmaan on vaikea puuttua myöskään kaavapäätöksen yhteydessä, sillä kunnille on lain väljillä, kaavan sisältöä koskevilla säännöksillä annettu verrattain vapaa harkintavalta kaavan sisällön suhteen. Lainsäätäjän tavoite kaavoitusmenettelyn itsenäisyyden turvaamisesta ja säännös kaavan sisältöä koskevien ehtojen sitomattomuudesta vaikuttaa siten jonkinlaiselta kulissilta. Sisällöstä sopiminen näyttää hiljaisesti hyväksytyltä. Sen sijaan sopimuksen ja kaavan väliselle epäasialliselle kytkentä ei tule kyseeseen. Mikäli on selvää, että kaavaratkaisulla on suosittu sopimuksen tehneitä maanomistajia verrattuna niihin, jotka sopimusta eivät ole tehneet, on kaavapäätöstä siltä osin arvioitava harkintavallan väärinkäyttönä. Varhaisesta sopimisesta ei saisi siten muodostua keinoa, jolla maanomistaja pakotetaan kehittämiskorvausta laajempiin velvoitteisiin ja toisaalta kaavaratkaisua ei saisi perustaa siihen, onko maanomistaja suostunut sopimukseen. Vaikuttaa siltä, että vaikka lainsäätämisen tavoitteena oli poistaa rakennusoikeuden myymisen ja ostamisen ongelma, siitä ei kokonaan ole päästy eroon. |
fi |
