Suomen kansallisvarallisuudesta yli kaksi kolmasosaa on rakennetussa ympäristössä. Rakentaminen sekä rakennukset tuottavat noin 40 prosenttia vuotuisista päästöistä. Tutkielmassani tutkin jätteiden hyödyntämistä maarakentamisessa yhtäältä oikeusdogmaattisen tutkimuksen keinoin systematisoidakseni oikeustilaa ja toisekseen sääntelyteoreettisesta näkökulmasta arvioidakseni, vastaako sääntely sääntelytavoitteisiin tehokkaalla ja vaikuttavalla tavalla.
Jätteellä tarkoitetaan jätelainsäädännössä ainetta tai esinettä, joka on poistettu tai on määrä poistaa käytöstä. Jätteitä hyödynnettäessä on lähtökohtaisesti noudatettava jätelain etusijajärjestystä, jonka mukaan ensisijaisesti on vähennettävä syntyvän jätteen määrää ja toissijaisesti se on valmisteltava uudelleenkäyttöön tai kierrätettävä. Mikäli jokin mainituista ei tule kyseeseen, on jäte hyödynnettävä muulla tavoin. Jätteen loppusijoittaminen on keinoista viimesijaisin.
Maarakentamisessa tapahtuvaan jätteiden hyödyntämiseen kohdistuu moniportaista sääntelyä: pienimuotoinen jätemateriaalin, kuten tiilimurskeen tai kumirouheen, hyödyntäminen työmaalla voi edellyttää ainoastaan ilmoitusta kunnalliselle ympäristönsuojeluviranomaiselle siinä missä suurempi mittakaava edellyttää lähtökohtaisesti ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Tietyissä tilanteissa sovelletaan nk. MARA-asetusta (843/2017). Tarkastelen myös end of waste -menettelyitä, joiden seurauksena materiaalin hyödyntäminen voi mahdollistua jäteluokituksen päättymisen seurauksena.
Jäteluokituksen päättyminen on mahdollista joko jätelajikohtaisten EU-tasoisten EoW-asetusten perusteella, kansallisten EoW-asetusten perusteella tai tapauskohtaisen ympäristölupaprosessin yhteydessä tehtävän harkinnan nojalla. Jäteluokituksen päättyessä aine tai esine siirtyy tuotesääntelyn piiriin. Kansallisen ja unionitason oikeuskäytäntö aiheesta on vielä varsin kehittymätöntä, sillä unionin EoW-asetuksia on voimassa vain muutama ja kansallisia yksi.
Toiminnanharjoittajien näkökulmasta oikeustila on pirstaleinen ja vaikeatulkintainen siinä määrin, että sääntelytavoitteiden toteutuminen vaarantuu. Etenkin kunnalliset ympäristönsuojeluviranomaiset käyttävät harkintavaltaansa tavalla, joka vaarantaa oikeusturvaa ja on luottamuksensuojan periaatteen kanssa ristiriidassa.
Sääntelyä voi keventää vaarantamatta sääntelytavoitteiden toteutumista, mutta tällöin on huomioitava ennen muuta jätehierarkian toteutuminen ja terveydelle ja turvallisuudelle asetetut vaatimukset. Huomionarvoista on myös se, että toiminnanharjoittajilla voi olla taloudellinen insentiivi naamioida tosiasiassa jätteen loppusijoittamiseksi luokiteltava toiminta näyttämään jätemateriaalin hyödyntämiseltä. Valvonnan on oltava riittävää sekä sääntelyn tarkkarajaista ja täsmällistä.
Jätehierarkiankin mukaan tulee ensisijaisesti vähentää jätteen syntymistä. Osaltaan jätteen syntymistä voi vähentää hyödyntämällä EoW-menettelyitä laajemmin. Kehitys unionitasolla on ollut hidasta, joten kansallista toimeenpanoa tulee nopeuttaa. EoW-asetukset tarjoavat väylän edistää rakentamisen kiertotaloutta tavalla, joka huomioi varsin kattavasti yleiset ympäristöpoliittiset tavoitteet, erityisesti jätehuollon alaa leimaavat sääntelytavoitteet sekä toiminnanharjoittajien intressit.
Toiminnanharjoittajiin kohdistuvaa sääntelykuormitusta sekä sääntelyn pirstaleisuuden aiheuttamia haittoja voisi vähentää myös keskittämällä jätteiden hyödyntämiseen ja EoW-menettelyihin liittyvät asiat suuruusluokasta riippumatta yhdelle viranomaiselle, joka tarvittaessa pyytäisi lausuntoja relevanteilta tahoilta. Toiminnot olisi luontevinta keskittää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille. Tämä palvelisi paitsi toiminnanharjoittajien yhdenvertaisuutta ja oikeusturvaa yleisemminkin, niin myös esimerkiksi tilastointia ja informaatio-ohjausta.
