Browsing by discipline "Förvaltningsrätt"

Hallintolain (434/2003) 7 §:ssä säännelty palveluperiaate velvoittaa viranomaista järjestämään asioinnin viranomaisessa siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Prima facie periaatteen sisältämät kaksi erillistä tavoitetta, asianmukaisuuden ja tuloksellisuuden vaatimukset, näyttävät vastakkaisilta ja asettavat viranomaisen punnintatilanteeseen. Asianmukaisuuden vaatimus on moraalinen vaatimus ja pyrkii määrittelemään hallintoiminnan laatua oikeusvaltiollisesta näkökulmasta käsin. Tuloksellisuuden vaatimus taas on luonteeltaan poliittinen tavoite, joka pyrkii asettamaan rajat hallintotoiminnan laadun kehittämiselle. Tutkielmassa tarkastellaan lainopin näkökulmasta sitä, mitä viranomaiselle hallintolain 7.1 §:ssä asetettu velvoite ”järjestää asiointi ja asiankäsittely siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita” tarkoittaa. Lisäksi tarkastellaan sitä, miten mainitun säännöksen vaatimus viranomaisen tehtävien tuloksellisesta suorittamisesta sovitetaan yhteen palveluiden asianmukaisen järjestämisen kanssa. Tutkielmani perusteella asianmukaisuuden vaatimus näyttää kapenevan ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisuissa epäasianmukaisuuden puutteeksi. Vaatimus asianmukaisuudesta tarkoittaa ratkaisuissa ennen kaikkea vaatimusta perustuslain ja hallintolain noudattamisesta. Näin ymmärrettynä asianmukaisuudesta tulee synonyymi lainmukaisuudelle ja asianmukaisuus kapenee virheiden välttämiseen. Ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä palveluperiaate ei saakaan optimointikäskyn luonnetta, sillä oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuissa laillisuusvalvojat eivät juurikaan punnitse palveluperiaatteen sisältämiä asiallisuuden ja tuloksellisuuden vaatimuksia keskenään ja suhteessa käsillä olevan tapauksen tosiseikastoon. Sen sijaan palveluperiaatteelle on vakiintunut laillisuusvalvojien ratkaisuissa sisältö, jossa tuloksellisuuden vaatimusta ei juurikaan huomioida. Vaikka asianmukaisuuden vaatimukseen implisiittisesti sisältyvä oikeuden ja moraalin suhteen problematisointi on oikeustieteen ikuisuuskysymys, tuloksellisuusvaatimukseen sisältyvä oikeuden ja poliittiseksi tavoitteeksi asemoituvan kustannustehokkuuden suhde näyttäytyy palveluperiaatteen näkökulmasta tyystin jäsentymättömänä. Vaikuttaa siltä, että oikeus on kyllä pintapuolisesti omaksunut poliittiselle järjestelmälle ominaisen käsitteen ja tavoitteen tuloksellisuudesta, mutta tosiasiallisia keinoja tuloksellisuuden vaatimuksen oikeudellistamiselle ei ole. Asianmukaisen palvelun reunaehtojen määrittelyssä on kyse myös julkisia tehtäviä virkavastuulla hoitavan virkamiehen oikeusturvasta, sillä viime kädessä asianmukaisuus toteutuu yksittäisissä virkamiehen ja hallinnon asiakkaan kohtaamisissa. Tästä näkökulmasta on huolestuttavaa, että vaikka palveluperiaate on hallintolain säätämisen myötä nostettu lain tasoiseksi säännökseksi, periaate ja siihen sisältyvä palvelun asianmukaisuuden sekä viranomaisen toiminnan tuloksellisuuden vaatimus tuntuvat jättävän normin soveltajalle enemmän kysymyksiä kuin antavan vastauksia. Oikeusperiaatteiden luonteesta seuraa se, että emme koskaan voi täysin varmasti osoittaa periaatteen sisältöä ja todeta, että asianmukaisilla palveluilla tarkoitetaan kaikissa tapauksissa yhtä ja samaa. Paradoksaalisesti oikeuden pintatason nopeaa muutosta systematisoivaa palveluperiaatetta on siis itsessään mahdoton vangita yksiselitteiseen määritelmään, jota voitaisiin soveltaa, kunnes säännöstä lainsäätäjän toimesta tietoisesti muutetaan. Mutta säännöksen tehokkuus oikeuspoliittisesta näkökulmasta taitaakin perustua juuri tähän, sillä se mahdollistaa periaatteen sisällön muuttumisen ja mukautumisen muuttuvaan yhteiskuntaan.

Avoimuus on noussut nykyipäivänä yhdeksi julkisen vallankäytön merkittävimmistä käsitteistä. 1990-luvulta lähtien se on esiintynyt tiiviisti kansainvälisten järjestöjen suosituksissa ja arvioissa, ja se luetaan laajalti yhdeksi hyvän hallinnon tärkeimmistä elementeistä. Sen merkitys poliittisessa retoriikassa ja päivittäisessä mediassa on niin ikään huomattava, ja näin se vaikuttaakin juurtuneen vahvaksi osaksi nykyistä kulttuuriamme. Avoimuus (transparency) yhdessä sukulaiskäsitteidensä kuten tilivelvollisuuden (accountability) ja hyvän hallinnon (good governance) kanssa toistuukin ympäri maailmaa lainsäädäntöuudistusten perusteluissa, kansalaisjärjestöjen vaatimuksissa ja taloudellisen kilpailukyvyn analyyseissä. Avoimuuden vaihtelevat ilmenemismuodot, näiden väliset ristiriitaisuudet, samoin kuin avoimuuden tosiasialliset vaikutukset yhteiskunnassa tulevat kuitenkin vain harvoin tarkemmin huomioiduiksi. Näin avoimuus on päätynyt epämääräiseksi taikasanaksi, jonka itsestäänselvän positiivinen käyttötapa kätkee sisäänsä useita kysymyksiä. Tässä tutkielmassa tarkoituksena on nostaa avoimuuden käsite kriittiseen tarkasteluun. Aloittaen avoimuuden ilmenemismuotojen erottelusta tutkielmassa käydään läpi aiheen kannalta olennainen lainsäädäntö niin kotimaassa kuin Euroopan unionissa. Tämän materiaalin valossa näyttää selvältä, että poikkeavista lähtökohdistaan huolimatta Suomi ja EU ovat yhtä lailla omaksuneet avoimuuden yhdeksi demokraattisen ja taloudellisen kehityksen olennaisista mittapuista. Siinä missä Suomi on voinut kokea avoimuuden luontevana tapana hyödyntää olemassaolevia vahvuuksiaan kansainvälisillä areenoilla, on EU korostanut avoimuuden merkitystä sen omien heikkouksien kuten byrokraattisen imagon ja heikon legitimiteetin korjaamisessa. Suomessa vakiintuneesti noudatettu julkisuusperiaate ja siihen olennaisesti kuuluva asiakirjajulkisuus (access to documents) ovat saaneet perustelunsa viime kädessä viranomaistoiminnan demokraattisen valvonnan välineinä. Viime vuosien kansainvälisen kehityksen myötä julkisuusperiaate on kuitenkin siirtymässä suuntaan, jossa julkisen vallan oletetaan aktiivisin toimenpitein toteuttavan avoimuuden päämääriä. Nämä kytkeytyvät usein demokratian ja laillisuuden sijasta kansainvälisen rahaliikenteen sujuvuuteen ja markkinataloudellisiin näkökohtiin. Samalla pääsy julkiseen tietoon on alettu nähdä viime kädessä sen taloudellisen hyödynnettävyyden kautta. Näin avoimuus on omaksunut muotoja, jotka eivät perustelujensa, sisältönsä tai tavoitteidensa puolesta enää vastaa perinteistä käsitystä julkisuusperiaatteesta. Usko avoimuuden vaikutukseen yleisön luottamuksen ja legitimiteetin kohentamisessa on ollut lähtökohtana useille Euroopan unionissa toteutetuille uudistuksille 1990-luvulta alkaen. Uudistuksista huolimatta luottamus unionin instituutioihin ei näytä parantuneen. Eurooppalaisen politiikan rakenteellisten ongelmien ohella näyttääkin siltä, että unionin pyrkimykset ovat perustuneet yksinkertaistetulle ja virheelliselle näkemykselle julkisuuden ja avoimuuden vaikutuksista kansalaisten asenteisiin. Kuten empiirisissä tutkimuksissa on pystytty osoittamaan, päätöksenteon läpinäkyvyydellä on harvoin yksiselitteistä vaikutusta ihmisten kokemaan luottamukseen. Tosiasiallinen tiedonsaanti voi useassa tapauksessa pikemminkin heikentää sitä auktoriteettia, jolle asiantuntijaelimien toiminta tyypillisesti perustuu. Avoimuuden taustalla voidaan yhä edelleen nähdä valistuksen vuosisadalla 1700-luvulla voimistuneet käsitykset, joiden mukaan parhaat edellytykset rationaaliselle päätöksenteolle yhteiskunnassa syntyvät silloin, kun tieto on saatavilla kaikille kansalaisille ja vapaa julkinen keskustelu on turvattu. Kuten muiden ohella Jürgen Habermas on todennut, tämä toimiva julkisuuden sfääri on kuitenkin taipuvainen kohtaamaan useita ongelmia. Informaatioyhteiskunnassa tiivis viestintä omaksuu usein lyhytjännitteisen ja nopeita vastakkainasetteluja herättävän muodon, jossa omalähtöisen ajattelun sijaan yksilö päätyy kuluttamaan viihteellisen mielipideilmaston tarjoamaa, tuotteistettua ja kontekstistaan irrallista informaatiota. Vaikka avoimuuteen kriittisesti suhtautuvaa tutkimusta on yhteiskuntatieteiden alalla ilmestynyt viime vuosina suhteellisen runsaasti, on alue oikeustieteen näkökulmasta melko kartoittamaton. Koska vaatimukset avoimuuden lisäämiseksi kotimaisessa ja eurooppalaisessa hallinnossa tulevat todennäköisesti jatkumaan, on oikeustieteenkin piirissä syytä kiinnittää huomiota avoimuuden sisältämiin ongelmiin ja mahdollisuuksiin. Tämän tutkielman tarkoitus on ottaa askel tähän suuntaan.

Rahtaussopimuksella aluksia rahdataan kuljettamaan sekä ihmisiä että tavaroita ja suorittamaan erilaisia palveluja tai toimintoja merellä. Rahtaussopimuksena on käytetty jo 1900-luvun vaihteesta lähtien vakiosopimuskaavakkeita, joiden merkittävimpänä laatijana ja kehittäjä toimii kansainvälinen meriteollisuuden järjestö BIMCO. Tämän tut-kielman tarkastelun kohteena on BIMCO:n SUPPLYTIME 2005 -vakiosopimuskaavake ja sen tulkinta Pohjois-maissa. Tutkielman tarkoituksena on selvittää, miten BIMCO:n kansainvälistä SUPPLYTIME 2005 -aikarahtaussopimuskaavaketta pitäisi tulkita, jos sovellettavaksi laiksi on valittu Suomen tai jonkun muun Poh-joismaan oikeus. Yleensä tulkinta- ja riitatilanteissa SUPPLYTIME 2005 -vakiosopimuskaavakkeeseen sovelletaan merenkulun oikeutena pidettyä Englannin oikeutta, joka on kaavakkeessa oletuksena. SUPPLYTIME 2005 on laadittu englanninkielellä ja siinä käytetään termejä ja ilmaisuja, jotka ovat tyypillisiä englantilaisessa sopimusoi-keudessa. Erityisenä tarkastelun kohteena on, vaikuttaako englannin kieli vakioehtojen sisältöön ja mikä merkitys vakiosopimuskaavakkeen taustalla vaikuttavalla Englannin oikeudella on tulkintaan Pohjoismaissa. Lisäksi tut-kielmassa syvennytään muutamaan jäänmurtotoiminnan kannalta tärkeään SUPPLYTIME 2005 klausuulin tulkin-taan. Tätä tutkielmaa ja sen tutkimustuloksia voidaan hyödyntää Liikennevirastossa tehtäessä päätöksiä SUPPLYTIME 2005 -vakiosopimuskaavakkeen käyttämisestä jäänmurtajien rahtauksessa. Tutkielmassa on käytetty lähdemateriaalina erityisesti pohjoismaisia meri- ja kuljetusoikeuden teoksia ja artikkelei-ta. Vakiosopimuskaavakkeen tulkintaa on pyritty avaamaan sekä pohjoismaista että englantilaista oikeuskäytäntöä hyödyntäen. Tutkielman johtopäätöksenä todetaan, että Pohjoismaissa SUPPLYTIME 2005 -vakiosopimuskaavakkeen tulkin-nassa voidaan käyttää apuna esimerkiksi kaavakkeen valmistelumateriaalia ja kaavakkeen laatijan kommentaariko-koelmia, joihin on kuitenkin suhtauduttava varauksella. Pohjoismaissa SUPPLYTIME 2005:n kaltainen englannin-kielinen sopimus ja siihen liittyvä Englannin oikeuden vaikutus eivät lähtökohtaisesti vaikuta tulkintaan, vaan vakiosopimuksia käsitellään samalla tavalla kuin kansallisella kielellä muotoiltuja sopimuksia. Pohjoismaisten merioikeuden asiantuntijoiden keskuudessa ei olla täysin yksimielisiä siitä, voiko kansainvälisten vakiosopimusten tulkinnassa käyttää hyväksi ulkomaisia oikeusratkaisuja, mutta vakioehtojen tulkinnan harmonisointia pidetään kuitenkin tärkeänä. SUPPLYTIME 2005 -kaavakkeen aiempia versioita ja muita vakiosopimuskaavakkeita koske-vien ratkaisujen käyttämistä tulkintakeinoja ei suositella. Tutkielmassa tarkasteltujen jäänmurtotoiminnan kannalta tärkeiden ehtojen tulkinnassa voi ilmetä ongelmia Pohjoismaissa, ellei esimerkiksi off hire- ja knock for knock -ehtoon ole tehty tarkennuksia.

EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen soveltaminen alkoi kaikissa jäsenvaltioissa 25.5.2018. Tietosuoja-asetuksen tavoitteita ovat luonnollisten henkilöiden suojeleminen henkilötietojen käsittelyn yhteydessä sekä henkilötietojen liikkuvuuden esteiden poistaminen unionissa. Näitä tavoitteita ei ole aikaisemmin saavutettu riittävällä tavalla mm. siksi, että kansallisilla viranomaisilla ei ollut yhtenäisiä valtuuksia valvoa tietosuoja-asetusta edeltäneen henkilötietodirektiivin säännösten soveltamista. Yhtenäinen seuraamusjärjestelmä ja valvontaviranomaisten riittävät toimivaltuudet ovat keskeisessä osassa oikeusvarmuuden vahvistamiseksi tietosuojan alalla. Valvontaviranomaisen toimivaltaan kuuluu erilaisia korjaavia toimenpiteitä tietosuoja-asetuksen 58 (2) artiklan mukaisesti. Yksi näistä seuraamuksista on tietosuoja-asetuksen 83 artiklan mukainen hallinnollinen sakko, joka voi olla enintään 20 miljoonaa euroa tai 4 %:ia yrityksen edeltävän tilikauden vuotuisesta maailmanlaajuisesta kokonaisliikevaihdosta sen mukaan, kumpi määristä on suurempi. Tietosuoja-asetus tarkoittaa uudenlaista tilannetta kansallisessa oikeusjärjestyksessä, sillä asetuksen mukaista sakkoa ei voi verrata muihin kansallisten viranomaisten määräämiin hallinnollisiin seuraamuksiin. Tästä johtuen riittävien oikeusturvatakeiden merkitys tietosuojaa koskevassa seuraamusmenettelyssä on korostunut. Tietosuoja-asetuksen hallinnollisten sakkojen huomattava ankaruus, säännösten tulkinnanvaraisuus sekä valvontaviranomaisen laaja harkintavalta tiukentavat seuraamusmaksumenettelylle asetettavia vaatimuksia. Koska hallinnollinen sakko on rangaistusluonteinen taloudellinen seuraamus, sen määräämisessä on huomioitava erityisiä menettelyllisiä oikeuksia, kuten rikosoikeudellinen itsekriminointisuoja, syyttömyysolettama ja ne bis in idem -periaate. Hallinnollisia sanktioita koskeva terminologia ja sääntely on epäyhtenäistä, eikä ole selvää missä laajuudessa rikosoikeudellisia menettelytakeita on noudatettava hallinnollista seuraamusmaksua koskevassa menettelyssä. Tutkielmassa tarkastellaan rekisterinpitäjän oikeusturvaan liittyviä kysymyksiä perus- ja ihmisoikeusmyönteisestä lähtökohdasta. Keskeinen tiedonintressi koskee sitä, minkälaisia vaatimuksia hallinnollisen sakon määräämismenettelylle voidaan nykyisen lainsäädännön ja oikeuskäytännön valossa asettaa. Tutkielma on näin ollen oikeusdogmaattinen tutkimus, jossa tarkoituksena on hallinnolliseen seuraamusmenettelyyn liittyvien hajanaisten oikeuslähteiden jäsentäminen, ja niiden tulkinta tietosuoja-asetuksen yhteydessä. Hallinnollisten sanktioiden määräämistä koskevien menettelyllisten oikeuksien kokonaisuus on hajanainen, rakentuen kansallisten ja ylikansallisten perus- ja ihmisoikeussäännösten sekä yleisten hallinto-oikeudellisten säännösten kokonaisuudesta. Vaikka EU:lla on keskeinen vaikutus hallinnollisten sanktioiden lisääntymiseen jäsenvaltioiden seuraamusjärjestelmissä, olennainen vaikutus sanktioita koskevien menettelyllisten takeiden muodostumiseen on ollut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antamilla tulkintalinjauksilla. Tietosuoja-asetus velvoittaa unionin jäsenvaltioita säätämään niille osoitetun liikkumavaran puitteissa eräistä valvontaviranomaiseen sekä seuraamuksiin liittyvistä seikoista, joista on Suomessa tarkoitus säätää EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentävässä lainsäädännössä. Tietosuojalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 9/2018 vp) sekä perustuslakivaliokunnan lausuntojen (PeVL 14/2018 vp) ja (PeVL 24/2018 vp) kautta tutkielmassa on nostettu esille hallinnolliseen seuraamusmaksumenettelyyn liittyviä oikeusturvaongelmia. Tutkimusote on ongelmakeskeinen, joka tarkoittaa, ettei tarkoituksena ole määritellä rekisterinpitäjän oikeusturvan sisältöä tyhjentävästi. Tavoitteena on enemmänkin suhtautua hallinnollista sakkoa koskevaan seuraamusmaksumenettelyyn kriittisesti ja nostaa esille teemoja, joihin liittyy erityisiä ongelmakohtia tai avoimia kysymyksiä.

Tutkielmassa tarkastellaan eurooppaoikeudesta johtuvia vähimmäisvaatimuksia kansalliselle tuomioistuinmenettelylle ja niiden täyttymistä jäsenvaltion korvausvastuuasioiden käsittelyssä Suomessa. Jäsenvaltion korvausvastuu on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään kehittämä periaate, josta ei ole säännöksiä kirjoitetussa EU-oikeudessa. Periaatteen mukaan yksityisellä on oikeus saada jäsenvaltiolta korvausta vahingosta, jonka jäsenvaltio on aiheuttanut rikkomalla EU-oikeutta. Periaatetta pidetään yhtenä unionituomioistuimen oikeuskäytännön merkittävimmistä aikaansaannoksista, sillä se tehostaa jäsenvaltioiden toimien laillisuuskontrollia vahvistamalla yksityisten mahdollisuuksia valvoa EU-oikeuden soveltamista. Suomessa on epäselvyyttä periaatteen soveltamiseen toimivaltaisesta tuomioistuimesta. Toimivallasta ei ole säädetty ja ylimmät tuomioistuimet ovat kumpikin katsoneet oman tuomioistuinlinjansa olevan toimivaltainen käsittelemään siihen perustuvat korvausvaatimukset. Korkein oikeus katsoo, että asiat tulisi käsitellä riita-asioina yleisissä tuomioistuimissa, kun taas korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiat voidaan tutkia hallintoriita-asioina hallintotuomioistuimissa. Asiasta on siis muodostunut positiivinen toimivaltakiista tuomioistuinlinjojen välille. Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenkäyntiä koskevat vaatimukset koskevat kaikkea tuomioistuinmenettelyä, jossa on kyse yksityisistä oikeuksista ja velvollisuuksista. Ne määrittävät tuomioistuinmenettelyn vähimmäistason myös jäsenvaltion korvausvastuuasiassa. Koska jäsenvaltion korvausvastuun periaate on unionioikeudellinen normi, tulee sen toteuttamismenettelyn täyttää myös EU-oikeudelliset vähimmäisvaatimukset kansalliselle tuomioistuinmenettelylle. Vallitsevaa kansallista oikeustilaa korvausvastuukanteiden osalta peilataan siten sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen että unionioikeuden prosessuaalisiin vähimmäisvaatimuksiin. Tämän jäsenvaltion korvausvastuun periaatteen, eurooppaoikeudellisten prosessia koskevien vähimmäisvaatimusten ja kansallisten menettelyvaihtoehtojen keskinäistarkastelun perusteella vastataan seuraaviin kysymyksiin: Mitä vaatimuksia eurooppa- ja unionioikeus asettavat kansalliselle tuomioistuinmenettelylle? Miten vallitseva kansallinen oikeustila jäsenvaltion korvausvastuukanteiden käsittelyn osalta täyttää nämä vaatimukset? Lisäksi esitetään näkemys siitä, kumpi kansallisista menettelyvaihtoehdoista olisi EU-oikeuden kannalta edullisempi. Kuten tutkimuskysymyksistä ilmenee, tässä työssä ei ole pyrkimyksenä selvittää kansallisen oikeussuojamenettelyn valintaan vaikuttavia seikkoja tyhjentävästi, vaan käsittely rajoittuu asian EU- ja osin eurooppaoikeudelliseen arviointiin. Tähän tutkielmaan on valittu EU- ja eurooppaoikeudellinen näkökulma, koska EU-oikeudesta johtuvia vaatimuksia ei voida kansallisessa oikeudessa ohittaa ja koska EU-oikeuden on myös arvioitu tuovan oikeussuojamenettelyn valintaan sellaisia näkökohtia, joita ei vahingonkorvauslakia 1970-luvulla säädettäessä ole voitu ottaa huomioon. Tutkimuskysymykset liittyvät eurooppaoikeuteen, korvausoikeuteen ja prosessioikeuteen. Niitä on luontevaa lähestyä lainopillisesta näkökulmasta, sillä kysymykset koskevat voimassa olevaa oikeutta ja siitä vedettäviä johtopäätöksiä. Tutkimuskysymyksistä johtuen tutkielman lähdeaineisto koostuu toisaalta eurooppalaisista lähteistä ja toisaalta puhtaasti kansallisista lähteistä. Oikeuskäytännön ja oikeuskirjallisuuden merkitys on korostunut, koska niin jäsenvaltion korvausvastuun periaate kuin eurooppaoikeudelliset tuomioistuinmenettelyä koskevat vähimmäisvaatimuksetkin perustuvat pääosin muuhun kuin kirjoitettuun oikeuteen. Lainsäädäntö on pääroolissa lähinnä kansallisten menettelyvaihtoehtojen tarkastelussa.

Tässä tutkielmassa selvitetään, millä rajaehdoilla hallinnollisia päätöksiä voidaan tehdä hyödyntäen tietojärjestelmiä ja antaa tiedoksi sähköisesti. Siten tutkimuksen kohteena ovat IT-oikeudelliset periaatteet, sähköinen päätöksenteko ja sähköinen tiedoksianto. Tutkielman lähdeaineistona on käytetty asiaa käsittelevää oikeuskirjallisuutta aina 1980-luvusta alkaen ja lisäksi runsaasti valtion tietohallintoon liittyviä ohjeita, selvityksiä ja lausuntoja. Tutkimuksen metodi on oikeusdogmaattinen eli tarkoituksena on selvittää voimassa olevien oikeusnormien sisältö. IT-oikeudelliset periaatteet, kuten muutkin oikeusperiaatteet, ohjaavat viranomaisten toimintaa. Juuri sähköisessä julkisessa hallinnossa IT-oikeudellisilla periaatteilla on tärkeä funktio, sillä periaatteet takaavat sen, ettei viranomaisten IT-toiminta jää riippuvaiseksi ainoastaan lainsäädännöstä vaan viranomaiset kehittävät IT-toimintansa itsenäisesti huomioiden tietotekniikan kehityksen ja muuttumisen. IT-oikeudellisia periaatteita ovat sähköisen muodon syrjimättömyyden periaate, käytettävyyden ja saavutettavuuden periaatteet, tietoturvallisuuden periaate, yhteentoimivuuden periaate, todennettavuuden periaate sekä läpinäkyvyyden periaate. Periaatteet eroavat toisistaan niin, että toisten periaatteiden ydin on hallintoprosessissa eli nämä periaatteet tähtäävät tukemaan hallinnossa asiointia sähköisesti. Toiset periaatteet ohjaavat viranomaisia järjestämään nimenomaan teknisiä valmiuksia sähköiseksi asioinniksi hallinnossa. Hallintopäätöksestä ilmenee hallintoasian ratkaisu. Hallintopäätöksen tulee olla pääsääntöisesti kirjallisessa muodossa. Hallintolaissa (434/2003) ei ole säädetty päätöksen sähköisestä muodosta. Se, että sähköisessä muodossa oleva päätös on oikeusvaikutuksiltaan samanlainen kuin kirjallinen päätös, ilmenee välillisesti muusta lainsäädännöstä. Sähköinen päätöksenteko tarkoittaa hallintopäätöksen tekemistä tietotekniikkaa hyödyntäen. Tällöin tietojärjestelmä tukee päätöksentekoprosessia. Sähköinen päätöksenteko ei kuitenkaan tarkoita sitä, että oikeudellisen harkinnan suorittaisi tietojärjestelmä. Sähköinen päätöksenteko palvelee hallinnossa asioivia, koska se nopeuttaa asioiden käsittelyä. Sähköistä päätöksentekoa käytetäänkin erityisesti hallinnollisessa massamenettelyssä, jossa tuhansia päätöksiä tuotetaan samanaikaisesti. Sähköinen päätöksenteko myös yhdenmukaistaa käsittelyä ja päätöksiä. Sähköisen päätöksenteon eräs ongelma on automaattiset perustelut. Esimerkiksi massamenettelyssä tehdyssä päätöksessä perustelut päätöksen ratkaisuun saattavat olla ennalta laaditut. Tällöin päätökseen ratkaisuun vain valitaan sopiva perusteluteksti. Tällaisten perustelujen voidaan katsoa vaarantavan hyvää hallintoa, koska perusteluista ei ilmene, että juuri päätöksen kohteena olevan asianosaisen asiaa olisi huolellisesti käsitelty ja pohdittu. Hallintopäätös on viipymättä annettava tiedoksi. Päätöksen tiedoksianto on päätöksen toteuttamisen yleinen edellytys eli päätöstä ei voida panna täytäntöön ennen kuin se on annettu tiedoksi, muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta. Päätös voidaan antaa tiedoksi sähköisesti, mutta se edellyttää aina asianosaisen suostumusta. Tällä pyritään varmistamaan, että päätöksen kohteella on tosiasiallinen mahdollisuus vastaanottaa sähköisessä muodossa olevia asiakirjoja. Sähköinen tiedoksianto voi tapahtua todisteellisena tai tavallisena tiedoksiantona. Todisteellisessa sähköisessä tiedoksiannossa itse asiakirjaa ei lähetetä tiedoksi, vaan ainoastaan ilmoitus siitä, että viranomaisen palvelimelle on tallennettu päätös. Tällöin asianosaisen tulee tunnistautua päätöstä hakiessa. Tämä tarkoittaa, että henkilön tai oikeushenkilön täytyy selvittää sähköisesti identiteettinsä. Sähköisessä tiedoksiannossa on siten korkea suojauksen taso. Toisin kuin Tanskassa, Suomessa sähköinen tiedoksianto ei ole vielä pääsääntö. Toistaiseksi Suomessa korostetaan tiedoksiantomenettelyn vapaavalintaisuutta ja suostumuksen merkitystä.

Tutkielmassa tarkastellaan hallintolain 34 §:n, eli niin sanotun kuulemispykälän toteutumista mielenterveyslain mukaisesta tahdosta riippumattomasta hoidosta päätettäessä ja sen suhdetta mielenterveyslain omaan kuulemispykälään. Tähän liittyvää problematiikkaa tarkastellaan ensisijaisesti mielenterveyslain 3 ja 4 luvussa tarkoitettujen niin sanottujen kriminaalipotilaiden, eli mielentilatutkimukseen määrättyjen, kannalta. Aihe on käytännönkin kannalta merkityksellinen, sillä uuden mielenterveyslain valmistelu on ollut esillä jo jonkin aikaa ja kuulemista koskeva sääntely ja ohjeistus on aiemmin ollut jossain määrin puutteellista. Kuulemiskysymykset ovatkin toivottavasti yksi uutta lakia valmisteltaessa esiin nouseva seikka. Tämän ongelman ratkaisemisessa ei voida tukeutua pelkästään hallintolain kuulemispykälän tulkintaan, vaan on pyrittävä paremmin ottamaan huomioon mielentilatutkittavien erityislaatuinen tilanne ja olosuhteet, jotka monilta osin poikkeavat hallinnon asiakkaan asemasta tyyppitilanteissa. Tutkielman alussa tarkastellaan tutkimuksen aihetta koskevia perustuslain, hallintolain ja mielenterveyslain säännöksiä, näiden taustoja ja niissä ilmeneviä ongelmia Tämän lisäksi aihetta tutkitaan kahden erityiskysymyksen kautta: mitkä ovat mahdollisuudet poiketa kuulemisvelvollisuudesta ja mitä tapahtuu, jos kuulemisvelvollisuus laiminlyödään täysin, tai jos kuuleminen ei toteudu sille asetettujen sisällöllisten vaatimusten mukaisesti. Tutkielmaa varten olen myös saanut mahdollisuuden tutkia mielentilalausuntoja terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksella. Tarkastelun kohteena ovat olleet mielentilalausunnot vuosilta 1988-1989, 1991-1992 ja 2012-2013. Tutkielman tavoitteena on selvittää kuulemiselle asetettuja yleisiä vaatimuksia ja sitä, miten niitä tulisi soveltaa erityishallinto-oikeuteen kuuluvan tahdosta riippumattomasta hoidosta päättämisen osalta. Tavoitteena on tuoda esille etenkin sitä problematiikkaa, joka liittyy mielenterveyslain mukaisen päätöksenteon kohteena olevien henkilöiden erityisasemaan ja nostaa esille tämän tuomia haasteita kuulemiselle. Tutkielmassa nostetaan esille monia kuulemisessa käytännössä esiintyviä ongelmia. Täysin selviin ja yksiselitteisiin lopputuloksiin on kuitenkin vaikea päätyä, sillä kysymys siitä, millainen kuuleminen todella täyttäisi perustuslain asettamat vaatimukset, turvaisi tutkittavien oikeusturvan ja huomioisi kuitenkin tutkittavien edun parhaiten, vaatisi laajempaa tutkimusta myös lääketieteelliseltä kannalta. Läpi tutkielman esitän kuitenkin myös omia näkökantojani ja tuon esille seikkoja, joita nähdäkseni erityisesti tulisi huomioida kuulemistilanteiden lainmukaisuutta arvioitaessa.

Hankintalainsäädännön viimeisin kokonaisuudistus tuli voimaan kesäkuun alusta vuonna 2007. Uudistus koostui julkisista hankinnoista annetusta laista (348/2007, hankintalaki). Lakia täydentävät sähköisestä huutokaupasta ja dynaamisesta hankintajärjestelmästä annettu laki (698/2011) sekä julkisista hankinnoista annettu valtioneuvoston asetus (614/2007, hankinta- asetus). Hankintalaissa ja sitä täydentävissä säädöksissä säädetään lakien soveltamisalaan kuuluvien yksiköiden hankintojen kilpailuttamismenettelyistä ja niihin liittyvistä oikeusturvakeinoista. Voimassa olevat kansalliset julkisten hankintojen menettelyjä sääntelevät säädökset perustuvat unionin hankintoja koskeviin direktiiveihin 2004/17/EY sekä 2008/18/EY. Kansallinen laki julkisista hankinnoista sisältää hankintadirektiivin määräyksiin perustuvien säännösten ohella myös sääntelyä EU kynnysarvon alittavista hankinnoista, ns. B-palveluista sekä palveluja koskevista käyttöoikeussopimuksista. Hankintalain oikeusturvakeinoja on muutettu kesäkuun alusta vuonna 2010 voimaantulleella lailla (321/2010). Muutoksella on pantu täytäntöön neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi) sekä korotettu hankintalain mukaisia kansallisia kynnysarvoja valtioneuvoston selontekoon (VNS 7/2008 vp) eduskunnan antaman kannan (EK 5/2009 vp) mukaisesti. Markkinaoikeuden määräämiksi seuraamuksiksi säädettiin hankintasopimuksen tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen. Uudet seuraamukset koskevat vain EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja. Aikaisemmin käytössä olleista seuraamuksista hyvitysmaksun määrää täsmennettiin, minkä lisäksi muun muassa seuraamusten yhteisvaikutuksesta säädettiin uusi oma pykälä. Oikeussuojadirektiivin keskeisenä tavoitteena on ollut oikeussuojakeinojen tehostaminen ennen kuin hankintaa koskeva sopimus tehdään, koska hankintasopimuksen solmiminen välittömästi hankintapäätöksen jälkeen, oli johtanut siihen, ettei tuomioistuimen ollut enää mahdollista tehokkaasti puuttua hankintaan. Varsinkin tilanteissa, joissa hankinta on toteutettu suorahankintana eli ilman tarjouskilpailua, valvontadirektiivien oikeussuojakeinot ovat olleet tehottomat. Sopimussuhde hankintayksikön ja toimittajan välillä on useimmiten alkanut siinä vaiheessa, kun mahdolliset muut tarjoajat saavat tiedon hankinnasta, eikä muutoksenhaulla ole päästy hakijaa tyydyttävään lopputulokseen. Myös Euroopan unionin tuomioistuin on edellyttänyt, että kansallisen lainsäädännön tulee mahdollistaa muutoksen hakeminen hankintapäätökseen ennen hankintasopimuksen tekemistä niin, että virheellinen hankintapäätös voidaan tosiasiallisesti kumota eikä oikeus vahingonkorvaukseen yksinään ole riittävä oikeussuojakeino. Ensimmäiset uusia oikeussuojakeinoja koskevaa ratkaisua markkinaoikeus antoi vasta kaksi ja puoli vuotta hankintalain oikeussuojauudistuksen jälkeen marras-joulukuussa vuonna 2012. Ratkaisuista toisessa (MAO:403/12) markkinaoikeus määräsi hankintayksikön maksamaan seuraamusmaksua valtiolle, mutta valittajan vaatimus tehottomuusseuraamuksesta hylättiin, koska myös sen tarjous oli ollut tarjouspyynnön vastainen. Toisessa ratkaisussa (MAO:510/12) markkinaoikeus määräsi suorahankintasopimuksen tehottomaksi. Tutkimuksessa todetaan, että pienellä varauksella (päätökset ovat vailla lainvoimaa) voidaan näiden markkinaoikeuden ratkaisujen perusteella jo todeta, että hankintalain oikeusturvauudistuksen mukaisilla EU-kynnysarvon ylittäviin hankintoihin kohdistuvilla oikeussuojakeinoilla voidaan tehokkaasti turvata sekä EU-oikeuden tehokas toteutuminen että yksittäisessä oikeusprosessissa muutosta hakevan kilpailevan toimittajan syrjäytetyt oikeudet. Hankintalain oikeusturvauudistuksen uudet oikeussuojakeinot koskevat ainoastaan EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja. Kun kyseessä on kansallinen suorahankinta tai muu hankintamenettely, jossa hankintasopimus on solmittu ennen markkinaoikeuskäsittelyä, ei tuomioistuimella ole tehokasta keinoa puuttua hankintaan. Lisäksi muutoksenhakijan oikeusturvan tehokkuutta vähentää markkinaoikeuden ja erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden pitkät käsittelyajat, mikä saattaa johtaa muutoksenhakijan reaaliseen oikeussuojan tehottomuuteen myös EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. Tutkimuksessa ehdotetaan kilpailevan toimittajan oikeussuojan parantamiseksi, että uudet oikeussuojakeinot ulotettaisiin myös kansallisiin hankintoihin ja samalla niiden kynnysarvoja nostettaisiin, millä uskotaan olevan positiivisia vaikutuksia sekä tuomioistuinten käsittelyaikoihin että kilpailuttamisesta hankintayksiköille ja toimittajille kuluja aiheutuvaan hallinnolliseen taakkaan.

Tiedekunta – Fakultet – Faculty Oikeustieteellinen tiedekunta Koulutusohjelma – Utbildingsprogram – Degree Programme Oikeustieteen maisteri Tekijä – Författare – Author Teemu Jokinen Työn nimi – Arbetets titel – Title Harkintavallan väärinkäyttö – erityisesti virkarikosvastuun perustavan säännöksen tai määräyksen rikkomisen kannalta Oppiaine/Opintosuunta – Läroämne/Studieinriktning – Subject/Study track Hallinto-oikeus Työn laji – Arbetets art – Level Pro gradu -tutkielma Aika – Datum – Month and year Elokuu 2019 Sivumäärä – Sidoantal – Number of pages XXI + 93 Tiivistelmä – Referat – Abstract Harkintavallan väärinkäytön kielto kuuluu oikeusvaltioperiaatteen keskeisiin yleisiin oppeihin ja arvoihin. Hallinnon lainalaisuusperiaatteen mukaisesti julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia. Hallinnon valtiosäännön mukaan viranomaisen tulee taata ja turvata tiettyjen menettelyllisten oikeuksien toteutuminen. Harkintavaltainstituutio perustuu ilmeisen tarpeelliselle joustavan sääntelyn tavoitteille, sillä kaikesta ei voida säännellä kasuistisesti. Joustavia normeja soveltaessaan viranomainen ei voi toimia vapaasti saati mielivaltaisesti, vaan sen on otettava huomioon harkintavaltaa rajoittavat periaatteet. Nämä periaatteet tulee huomioida yksittäisten toimivaltanormien tulkinnoissa. Vaikka kansalaisella on valtiosääntöisiä takeita viranomaisen valtaa ja sen väärinkäyttöä vastaan, myös viranomaisella on oikeuksia tekemiensä virheiden suojaksi virkarikosvastuulta vapautuakseen. Hallinnon lainalaisuudesta ja hallinnon valtiosäännöstä huolimatta rikosoikeudellinen laillisuusperiaate ja erityisesti sanarajasääntö sekä muut rikoslainkäytössä noudatettavat periaatteet, kuten ultima ratio -periaate ja yleinen ennustettavuuden vaatimus asettavat avoimien toimivaltanormien tulkinnoille ahtaat rajat. KKO on suhtautunut rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen tiukasti virkarikoksia koskevassa oikeuskäytännössä. Avoimet ja tulkinnalliset säännökset eivät ole kelvanneet virkarikosvastuun perustaksi, ja erityisesti virkarikosoikeudellinen tahallisuuskonstruktio vaikuttaa osittain perusteella hajanaiselta. Tuoreessa alioikeuskäytännössä on lisäksi hieman yllättävästi torjuttu se, että kunnan toimielinten päätöksenteossa ja toimivaltanormien tulkinnassa edes säännöksi konstituoitu HL 6 §:n oikeusperiaate voisi johtaa virkarikosvastuuseen. Hallinnon lainalaisuusperiaatteen sekä rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen välinen punnintakollisio luo tutkimusteeman keskeisen ongelman. Tutkielman johtopäätöksenä kuitenkin esitetään, että harkintavallan väärinkäyttö ei eroaisi niin keskeisellä tavalla muista virkarikoksista, että se voisi selittää oikeuskäytännön vähäisyyttä. Laillisuusperiaatteen sanarajasääntöä ei ole katsottu loppuun, ja sen asettamissa rajoissa olisi tilaa myös erilaiselle kriminaalipoliittiselle painotukselle. Oikeuskäytäntöä kaivattaisiin lisää. Tutkimusmetodina on käytetty sekä teoreettista että käytännöllistä lainoppia, painotus jälkimmäisellä. Tutkimuksen päälähteinä on käytetty kotimaista ja ulkomaista oikeuskirjallisuutta sekä kotimaista oikeus- ja laillisuusvalvontakäytäntöä. Avainsanat – Nyckelord – Keywords Harkintavalta, lainalaisuusperiaate, laillisuusperiaate, virkavastuu Ohjaaja tai ohjaajat – Handledare – Supervisor or supervisors Apulaisprofessori Ida Koivisto Säilytyspaikka – Förvaringställe – Where deposited Helsingin yliopiston pääkirjasto Muita tietoja – Övriga uppgifter – Additional information

Tutkielman tavoitteena on selvittää poliisin toimivallan määräytymistä ja rajoja yleisellä paikalla suoritettavan huumausaineiden katuvalvonnan yhteydessä. Huumausainevalvonnan toteuttamiseen liittyy käytännössä lähes poikkeuksetta huumausaineiden etsintään koulutetun koiran käyttäminen apuna, joten tutkielmassa keskitytään suurelta osin koiran käyttämisen näkökulmaan. Huumausaineiden katuvalvonnalle ei ole selkeää perustaa poliisia koskevassa lainsäädännössä, joten aihetta lähestytään muun muassa yleisten toimivaltaa koskevien määritelmien valossa, ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön kautta ja etsimällä muualta lainsäädännöstä vertailukohteita. Koska perusoikeudet vaikuttavat viranomaisten toimivallan määräytymiseen ja valvonnan kannalta suurin merkitys on yksityisyyden suojalla, hahmotellaan tutkielmassa myös aiheen kannalta relevanttia yksityisyyden suojan sisältöä. Aikaisemmin poliisilla on ollut laaja ja jopa pääosin tavanomaiseen oikeuteen perustuva niin kutsuttu yleistoimivalta. Nykyään on kuitenkin selvää, että oikeus julkisen vallan käyttöön voi perustua vain nimenomaisiin laintasoisiin toimivaltasäännöksiin. Julkisen vallankäytön käsitteen ytimenä taas on yksityisen oikeusasemaan puuttuminen. Mikä tahansa viranomaisen menettely ei siis ole julkisen vallan käyttöä ja edellytä toimivaltasäännöstä. Edellyttääkseen nimenomaista laintasoista toimivaltanormia, poliisin toiminnan täytyy ylittää se, mikä on yhteiskunnassa sallittua jokaiselle. Yksityisyyden suojaan kohdistuvan puuttumisen merkitystä arvioitaessa on otettava huomioon yksityiselämän suojaa koskeva perusteltu odotus, puuttumisella mahdollisesti saatavien tietojen luonne ja puuttumisen ajallinen kesto. Ylimmät laillisuusvalvojat ovat antaneet johtopäätöksiltään vastakkaisia ja ainakin osittain ristiriitaisia ratkaisuja koskien huumausaineiden etsintään koulutettujen koirien käyttämistä poliisin yleisellä paikalla suorittamassa huumausainevalvonnassa. Erimielisyydet ovat koskeneet jo toiminnan luonteen määrittämistä: toimintaan sallivasti suhtautuvissa ratkaisuissa on käytetty säännönmukaisesti käsitettä valvonta, kun taas kieltävästi suhtautuvissa ratkaisuissa toiminnan on katsottu olevan tarkastamista. Käsitteenä valvonnalla voidaan poliisilakien esitöiden ja ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisujen perusteella katsoa tarkoitettavan ennalta määräämättömään henkilöjoukkoon hetkellisesti, avoimesti, lyhytaikaisesti ja satunnaisesti kohdistuvaa havaintojen tekemistä. Tällaisen menettelyn sallittavuudesta ei ole katsottu aiheelliseksi säätää erikseen laissa. Tarkkailulla puolestaan tarkoitetaan jo käsitteenä tiettyyn henkilöön salaa kohdistettavaa havaintojen tekemistä tiedonhankintatarkoituksessa. Tarkastamisella taas viitataan ainakin poliisin toimivaltuuksia koskevassa lainsäädännössä toimenpiteisiin, joiden yhteydessä on mahdollista puuttua kohteen fyysiseen koskemattomuuteen. Tutkimuksen perusteella poliisilla olisi siis mahdollisuus ilman toimivaltasäännöstäkin suorittaa valvontaa, jolla ei puututa kohteiden koskemattomuuteen, joka kohdistuu ennalta määräämättömään henkilöjoukkoon ja joka on vain hetkellistä eli lyhytaikaista ja satunnaista. Huolimatta siitä, että asiasta on annettu vastakkaisiakin laillisuusvalvontaratkaisuja, on Poliisihallitus päätynyt ohjeellaan kieltämään huumausaineiden etsintään koulutettujen koirien käyttämisen yleisellä paikalla kunnes menettelystä on säädetty laissa. Poliisilakiin tutkimusta kirjoitettaessa vireillä olevassa uudistuksessa on tarkoitus antaa poliisille hieman laajemmat valtuudet turvallisuustarkastuksen suorittamiseen yleisötilaisuuksien yhteydessä. Hankkeen selvitystyön yhteydessä selvityksen alla oli myös yleisellä paikalla ilman liityntää yleisötapahtumaan suoritettava huumausainevalvonta, mutta siitä ei katsottu aiheelliseksi ehdottaa säännöksiä. Yleisötilaisuuksiin liittyvät tarkastustoimivaltuudet parantavat osaltaan poliisin mahdollisuuksia valvoa huumausaineiden käyttöä, mutta myös huumausaineiden katuvalvonta voisi olla perusteltua siksi, että sillä pystytään vaikuttamaan huumausaineiden kysyntään ja liitännäisrikollisuuteen. Toisaalta voidaan argumentoida, että poliisin resurssit voidaan hyödyntää tehokkaammin ja vaikuttavammin muunlaisessa valvonnassa, kuten juuri yleisötilaisuuksiin liittyvässä menettelyssä. Muualta lainsäädännöstä on vaikea löytää suoraan verrannollista sääntelytilannetta, sillä silloin kun huumausaineisiin liittyvästä muun muassa koiran avulla tapahtuvasta menettelystä on säädetty laissa, on toimivaltaiselle taholle annettu valtuus tarkastamiseen, jossa saadaan puuttua henkilön ruumiilliseen koskemattomuuteen. Tällainen toimivaltuus on annettu muun muassa tullille ja vankiloille. Toimivaltuus on näissä tilanteissa myös sidottu tiukemmin tiettyyn paikkaan tai ympäristöön. Toisaalta poliisi on jo perinteisesti ainoa viranomainen, jonka toimivaltaa ei ole normaalioloissa sidottu niin tiukasti tiettyyn paikkaan tai ympäristöön, kuten tullialueelle saapumisen yhteyteen tai rangaistuslaitoksen alueelle.