Browsing by Subject "julkisuusperiaate"

Valvontalautakunta on Asianajajaliiton yhteydessä toimiva riippumaton elin, joka valvoo asianajajia, julkisia oikeusavustajia ja tietyin edellytyksin luvan saaneita oikeudenkäyntiavustajia eli lupalakimiehiä ja arvioi valvottavien menettelyn ammattieettisyyttä. Tutkielman aiheena on valvontamenettely valvontalautakunnassa erityisesti sen julkisuuden ja salassapitokysymysten näkökulmasta. Valvontalautakunta käyttää tehtävässään julkista valtaa ja hoitaa julkista hallintotehtävää, jonka antaminen muulle kuin viranomaiselle edellyttää perustuslain 124 §:n mukaan, etteivät hyvän hallinnon perusteet vaarannu ja että tehtävän hoitaminen tällaisen tahon toimesta on tarkoituksenmukaista. Myös julkisuusperiaatteen noudattaminen kuuluu hyvän hallinnon takeisiin. Julkisuudella taataan toiminnan ennakoitavuus ja uskottavuus sekä yleisön luottamus. Valvontalautakunnan toimintaan ja asiakirjojen julkisuuteen sovelletaan julkisuuslakia ja hallintolakia ja menettely on lähtökohtaisesti asiakirjajulkista. Valvontamenettely muistuttaa hallintomenettelyä, mutta valvonta-asian käsittely eroaa hallintoasian käsittelystä erityisesti muutoksenhaun suhteen, kun muutosta valvontalautakunnan ratkaisuihin haetaan hovioikeudelta hallinto-oikeuden sijaan. Tällä on vaikutusta asiakirjojen julkisuuteen ja salassapitoon sovellettavan lain valinnassa, sillä julkisuuslain sijaan hovioikeudessa valvonta-asian asiakirjoihin sovelletaan oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettua lakia, joka asettaa julkisuuslakia korkeammat edellytykset asiakirjojen salassapidolle. Valvonta-asian käsittely on pääosin kirjallista ja käsittelyn julkisuuteen on sovellettavissa, mitä hallintoasioiden käsittelyn julkisuudesta on hallintolaissa säädetty. Yleisöjulkisuutta ei näin sovelleta valvontamenettelyyn. Valvontalautakunnan asiakirjat ovat kuitenkin julkisuuslain perusteella lähtökohtaisesti julkisia ja viranomaisen asiakirjoihin rinnastettavissa. Julkisuutta rajoittaa julkisuuslain salassapitosäännösten lisäksi myös asianajajan salassapitovelvollisuus. Asianajajan laissa säädetyn salassapitovelvollisuuden alaiset tiedot ovat myös valvontalautakunnassa salassa pidettäviä. Tilanne voi kuitenkin muuttua, jos valvontalautakunnan ratkaisusta valitetaan hovioikeuteen, jolloin salassapidon edellytyksenä on lisäksi se, että tiedon paljastumisesta aiheutuisi todennäköisesti merkittävää haittaa niille eduille, joita laissa säädetty salassapitovelvollisuus suojaa. Hyvää asianajajatapaa koskevissa ohjeissa säädetyn vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvat tiedot eivät voi olla salassa pidettäviä hovioikeuden lisäksi myöskään valvontalautakunnassa, sillä salassapito edellyttää lain tasolla määrättyä salassapitovelvollisuutta. Asianajaja on kuitenkin velvollinen vastaamaan valvonta-asiassa näiden velvollisuuksien rajoittamatta. Velvollisuudet, joita asianajajan edellytetään noudattavan, ovat ristiriidassa keskenään. Ristiriitatilanteen ratkaiseminen niin, että sekä asianajajan että hänen asiakkaansa intressit toteutuisivat, edellyttäisi asianajajalain muutosta. Asianajajan lakisääteinen salassapitovelvollisuus pitäisi laajentaa koskemaan myös vaitiolovelvollisuuden alaisia tietoja.

Julkisuusperiaate yhtenä keskeisimpänä hallinto-oikeudellisena oikeusperiaatteena ohjaa yksityisten ja yhteisöjen oi-keutta saada tietoja viranomaisten toiminnasta ja siihen liittyvistä viranomaisten asiakirjoista. Julkisuusperiaate muodos-taa pääsäännöksi tällaisen tiedon julkisuuden, josta voidaan poiketa ainoastaan lakisääteisesti. Julkisuusperiaatetta koskevassa yleislaissamme, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999, JulkL), viranomaisen asiakirja muodostuu keskeiseksi lain soveltamisalaa määrittäväksi säännökseksi. JulkL 5 § 4 momentin nojalla viran-omaisen asiakirjan käsitteen ja näin ollen lain soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laaditut asiakirjat, mikäli ne eivät sisällä tietoja, jotka arkistolainsäädännön nojalla on liitettävä arkistoon. Julkisuusperiaatteen keskeisin käytännön sovellutus hallinnon toiminnossa on viranomaisen asiakirjaan kohdistuva tietopyyntö. Tietopyyntöjen ratkaisemiset ovat hallinnon jokapäiväistä toimintaa, minkä johdosta JulkL:a säädettäessä lain sääntelytekniikaksi muotoutui erittelevä, yksityiskohtainen ja kasuistinen sääntely. Tällainen sääntelytekniikka on pragmaattista ja helposti sovellettavaa myös virkamiehille, jotka eivät ole suorittaneet juridista koulutusta. Viranomaisen sisäisen työskentelyn asiakirjoja koskeva sääntely on kuitenkin verrattuna lain yleiseen sääntelyilmeeseen vaikeasel-koinen, abstrakti ja tulkinnanvarainen, mikä asettaa haasteita JulkL:n pragmaattisten tavoitteiden saavuttamiseksi. JulkL:n valmistelussa lainsäätäjä tukeutuu lain esitöissä vahvasti ruotsalaiseen julkisuuslainsäädäntöön ja sen käyttä-mään systematiikkaan. Ruotsalaista lainsäädäntöä ei kuitenkaan lain esitöissä enemmälti avata. Tutkielmassa kuvataan ruotsalaista valmisteluasiakirjoja koskevaa lainsäädäntöä ja oikeuskäytäntöä. Työssä tarkastellaan Ruotsin perustuslain-tasoista säädöstä painovapausasetusta, mistä löytyvät JulkL 5 §:ää vastaavat asiakirjan määritelmää koskevat säännök-set. Ruotsalainen asiakirjaa koskeva sääntely rakentuu samanlaiseen perusasetelmaan JulkL:n systematiikan kanssa. Poikkeuksen tästä muodostaa terminologiset erot, ruotsalainen terminologia vastaa JulkL:ia edeltäneen yleisten asiakir-jain julkisuudesta annetun lain (83/1951) terminologiaa. Ruotsissa sisäisen työskentelyn asiakirjoja koskien on oikeus-kirjallisuudessa kehittynyt sekä yksityiskohtaisempia että esimerkiksi asiakirjan julkiseksituloa koskien merkittävästi poikkeavampia doktriineja. JulkL 5.4 §:n säännös on analysoitavissa kolmeen yleisemmän tason kokonaisuuteen, joita tutkielmassa käytetyssä analyysissä kutsutaan asiakirjatasoksi ja tietotasoksi. Asiakirjatason kysymykset liittyvät ensinnäkin lainkohdassa tar-koitetun asiakirjan käyttötarkoitukseen sisäisen työskentelyn välineenä, minkä pohjalta voidaan hahmottaa lainkohdan asiallinen soveltamisala. Toiseksi asiakirjatasolla ratkaistaan lainkohdan henkilöllinen soveltamisala, eli minkä tahojen välistä lainkohdassa tarkoitettu sisäinen työskentely voi olla. Lainkohdan tietotaso koskee sisäisen työskentelyn asia-kirjan tietosisältöä, joka ratkaisee asiakirjan arkistoimisen arkistolainsäädännön nojalla. Asiakirjaan kohdistuvasta arkistointivelvoitteesta riippuen asiakirja voidaan JulkL 5.4 §:n nojalla viranomaisen määräyksestä julistaa myös luvan-varaisesti annettavaksi. Lisäksi JulkL 5.4 §:llä on temaattinen ja säännöshistoriallinen yhteys JulkL 5.3 § 2 kohdan säännökseen, jossa säädetään viranomaisen muistiinpanoasiakirjojen luonteesta viranomaisen asiakirjana ja näin ollen JulkL:n soveltumisesta niihin. Asiakirjajulkisuutta koskevat lainkäyttöasiat ovat hallintolainkäyttöä. Ylintä hallintolainkäyttövaltaa maassamme käyttää korkein hallinto-oikeus (KHO), jonka antamilla ratkaisuilla on oikeuslähdeopillista painoarvoa oikeuskäytäntöä yhte-näistävien ennakkopäätösten muodossa. JulkL 5.4 §:ää koskevia ennakkopäätöksiä on JulkL:n voimassaolon ajalta kertynyt kymmeniä. JulkL 5.4 §:ää koskevan analyysin perusteella KHO:n tekemiä tulkintakannanottoja voidaan yhdistää analyysin perusteella hahmottuneisiin tulkintaongelmiin. Lukuisiin kysymyksiin on löydettävissä KHO:n ratkaisukäytän-nössä selviä ohjaavia kannanottoja. Yhdeksi keskeisimmäksi ongelmaksi on muodostunut sisäisen työskentelyn asiakirjojen asiallinen soveltamisala ja varsinkin sisäisen työskentelyn käsite. Lakitekstissä sisäisen työskentelyn määrittelyssä on käytetty joustavaa sanan-muotoa, mikä hämärtää sisäisen työskentelyn käsitekentän hahmottamista. Rajatapauksissa KHO on soveltanut JulkL 5.4 §:n säännöstä perusoikeusmyönteisen laintulkinnan hengessä suppeasti siten, että lainkohdan tulkinnan kannalta ongelmallisia työhyvinvointiselvityksiä on tullut katsoa viranomaisen asiakirjoiksi niiden julkisuusperiaatteen kannalta keskeisen roolin vuoksi. Varsinkin tapauksessa KHO:2015:171 KHO tukeutui ratkaisun perusteluissaan vahvasti JulkL:n ja julkisuusperiaatteen tarkoitukseen, ja KHO:n käyttämää tulkintaa voidaan tulkintateoreettisista lähtökohdista kuvata jopa teleologiseksi.